Sửa Luật Đầu tư: Cần gỡ chồng chéo, bảo đảm quyền lợi và hiệu quả dự án
Luật Đầu tư cần rõ ranh giới với luật chuyên ngành, bảo vệ quyền lợi nhà đầu tư, gắn ưu đãi với cam kết thực chất, để tháo gỡ thủ tục nhưng không tạo kẽ hở trong quản lý, nâng hiệu quả dự án dài hạn.
Một dự án được chấp thuận chủ trương đầu tư nhưng vẫn phải tiếp tục thực hiện các thủ tục về đất đai, môi trường, xây dựng và pháp luật chuyên ngành; nhà đầu tư được hưởng ưu đãi nhưng chưa có cơ chế bảo vệ tương ứng nếu chính sách hỗ trợ thay đổi.
Những bất cập này đặt ra yêu cầu hoàn thiện Luật Đầu tư theo hướng phân định rõ phạm vi điều chỉnh, bảo đảm quyền lợi nhà đầu tư và gắn ưu đãi với hiệu quả thực chất của dự án.
Tiếp tục chương trình Kỳ họp thứ Hai, Quốc hội khóa XVI, sáng nay (ngày 2/11) các đại biểu Quốc hội góp ý dự thảo Luật Đầu tư (sửa đổi), tập trung vào những vấn đề từ phạm vi điều chỉnh, sự thống nhất với các luật chuyên ngành đến cơ chế bảo đảm đầu tư và kiểm soát việc thực hiện cam kết của nhà đầu tư.
Định hình lại phạm vi điều chỉnh, tránh chồng chéo pháp luật
Góp ý về dự thảo Luật, đại biểu Hoàng Minh Hiếu (Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh Nghệ An) đề nghị về lâu dài, Luật Đầu tư cần tập trung điều chỉnh quyền tự do đầu tư kinh doanh, bảo đảm và khuyến khích đầu tư; đồng thời hoàn thiện cơ chế bảo vệ quyền lợi nhà đầu tư.
Theo đại biểu, thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư hiện vẫn chủ yếu kết hợp xem xét điều kiện của nhà đầu tư với các yếu tố về địa điểm, đất đai, quy hoạch, quy mô, tiến độ, môi trường và nhiều nội dung khác. Sau khi được chấp thuận chủ trương đầu tư, nhà đầu tư tiếp tục thực hiện các thủ tục tương ứng theo pháp luật về đất đai, môi trường, xây dựng và pháp luật chuyên ngành.
Cách thức này vừa kéo dài thủ tục, vừa gây khó khăn trong phân định phạm vi điều chỉnh giữa Luật Đầu tư và các luật khác, làm phát sinh nhu cầu sửa đổi Luật Đầu tư mỗi khi luật chuyên ngành thay đổi. Dẫn chứng tại kỳ họp này, đại biểu Hoàng Minh Hiếu cho biết, ngoài dự thảo Luật Đầu tư (sửa đổi), Chính phủ còn đề xuất sửa đổi một số điều khoản của Luật Đầu tư trong 4 dự thảo luật khác.
Để khắc phục, đại biểu đề nghị thu hẹp chức năng của Luật Đầu tư theo hướng tập trung vào quyền tự do đầu tư kinh doanh, bảo đảm đầu tư, khuyến khích đầu tư và những trường hợp thực sự cần Nhà nước kiểm soát trước, như dự án liên quan đến quốc phòng, an ninh, hạ tầng trọng yếu hoặc lợi ích chiến lược mà một luật chuyên ngành riêng lẻ không thể xử lý đầy đủ.
Đối với các vấn đề khác, đại biểu cho rằng nên để luật chuyên ngành quy định, bảo đảm nguyên tắc “một rủi ro do một cơ quan chịu trách nhiệm chính.”
Theo đại biểu, định hướng này cũng phù hợp với xu hướng hoàn thiện pháp luật đầu tư trên thế giới. Dẫn báo cáo nghiên cứu của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) thực hiện tháng 9/2026 về môi trường đầu tư tại các nước ASEAN, đại biểu cho biết, nhiều quốc gia, trong đó có nhiều thành viên OECD, không có một đạo luật đầu tư riêng.
Cùng đề cập đến yêu cầu bảo đảm tính thống nhất giữa Luật Đầu tư và luật chuyên ngành, đại biểu Phạm Trọng Nhân (Đoàn Đại biểu Quốc hội Thành phố Hồ Chí Minh) chỉ ra những điểm bất cập trực tiếp giữa hai nhóm luật được xem xét tại kỳ họp, lấy ví dụ từ lĩnh vực phòng, chống tác hại thuốc lá và quản lý kinh doanh rượu.
Đại biểu cho rằng: “Luật chuyên ngành là cánh cửa trước, còn tại một số điều và phụ lục của Luật Đầu tư chính là cánh cửa sau. Cửa trước đóng mà cửa sau còn mở thì hàng vẫn lọt vào.”
Ở lĩnh vực thuốc lá thế hệ mới, đại biểu chỉ rõ sự vênh nhau giữa dự thảo Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá, với quy định nghiêm cấm túi ngậm nicotine và shisha, và dự thảo Luật Đầu tư khi các sản phẩm này chưa được đưa vào danh mục cấm đồng bộ. Điều này có thể tạo kẽ hở để doanh nghiệp khiếu kiện, đồng thời khiến cơ quan thực thi lúng túng.
Đại biểu kiến nghị thiết kế lại điều luật theo hướng cấm theo nhóm sản phẩm ngay trong luật, giao Chính phủ công bố tên cụ thể theo tiêu chí luật định, thay vì để khoảng trống pháp lý.
Liên quan đến mở rộng phạm vi áp dụng thủ tục đầu tư đặc biệt, đại biểu Trịnh Ngọc Phương (Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh Tây Ninh) đồng tình với chủ trương rút ngắn trình tự, thủ tục đầu tư, tạo thuận lợi cho doanh nghiệp. Tuy nhiên, đại biểu cho rằng cần phân định rõ giữa thủ tục đầu tư đặc biệt với điều kiện và quyền tiếp cận đất đai của nhà đầu tư.
Theo đại biểu, cần phân biệt ba vấn đề pháp lý: được áp dụng thủ tục đầu tư đặc biệt; được lựa chọn hoặc chấp thuận làm nhà đầu tư; và được Nhà nước giao đất, cho thuê đất. Đây là ba vấn đề có quan hệ với nhau nhưng không đồng nhất.
Việc một dự án được áp dụng thủ tục đầu tư đặc biệt không có nghĩa nhà đầu tư đương nhiên được lựa chọn mà không qua đấu giá, đấu thầu; cũng không đồng nghĩa với việc nhà đầu tư đương nhiên được Nhà nước giao đất, cho thuê đất.
Dẫn ví dụ một dự án trung tâm logistics công nghệ cao được đề xuất trên khu đất công đã thu hồi và giao tổ chức phát triển quỹ đất quản lý, đại biểu phân tích, dự án có thể đáp ứng điều kiện áp dụng thủ tục đầu tư đặc biệt, nhưng khi thực hiện thủ tục giao đất vẫn phải xác định có thuộc trường hợp được giao đất, cho thuê đất không qua đấu giá, đấu thầu theo pháp luật đất đai hay không.
Nếu không phân định rõ, có thể xảy ra tình trạng nhà đầu tư đã được cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư nhưng sau đó không đủ điều kiện tiếp cận đất; hoặc cơ quan thực hiện hiểu rằng được áp dụng thủ tục đầu tư đặc biệt đồng nghĩa với được giao đất.
Từ đó, đại biểu đề nghị chỉnh lý dự thảo theo hướng quy định rõ giấy chứng nhận đăng ký đầu tư là căn cứ để thực hiện các thủ tục tiếp theo về đất đai và thủ tục hành chính có liên quan. Việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất phải đáp ứng đầy đủ điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục và hình thức tiếp cận đất đai theo quy định của pháp luật về đất đai.
Đại biểu Trịnh Ngọc Phương cũng đề nghị làm rõ nguyên tắc lựa chọn nhà đầu tư đối với các dự án có nhiều loại đất, thuộc nhiều hình thức tiếp cận đất đai khác nhau; không để việc nhà đầu tư nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất đối với một phần diện tích trở thành căn cứ đương nhiên để thực hiện dự án trên phần đất còn lại do Nhà nước quản lý.
Đặc biệt, không được chia tách dự án hoặc xác định ranh giới dự án nhằm né tránh đấu giá, đấu thầu; đồng thời cần xác định rõ trách nhiệm của cơ quan quản lý đầu tư và cơ quan quản lý đất đai trong việc thống nhất hình thức lựa chọn nhà đầu tư trước khi trình cấp có thẩm quyền quyết định.
Bảo đảm quyền lợi nhà đầu tư khi chính sách thay đổi
Góp ý cụ thể vào dự thảo Luật, đại biểu Hoàng Minh Hiếu đề nghị hoàn thiện nguyên tắc bảo đảm đầu tư đối với cơ chế hỗ trợ chi phí quy định tại khoản 4 Điều 17.
Theo đại biểu, trong bối cảnh thực thi Quy tắc thuế tối thiểu toàn cầu, chính sách thu hút đầu tư nước ngoài chất lượng cao buộc phải chuyển dịch từ hỗ trợ thuế sang hỗ trợ chi phí trực tiếp sau đầu tư, gắn với kết quả thực hiện cam kết.
Dự thảo Luật Đầu tư đã có quy định theo hướng này. Tuy nhiên, khoản 4 Điều 17 mới quy định chế tài thu hồi hỗ trợ khi nhà đầu tư vi phạm cam kết, trong khi chưa có quy định tương ứng để bảo vệ nhà đầu tư khi chính sách hỗ trợ bị thay đổi.
“Cơ chế bảo đảm đầu tư tại Điều 12 Luật Đầu tư hiện hành chỉ áp dụng đối với trường hợp thay đổi văn bản quy phạm pháp luật. Trong khi đó, các khoản hỗ trợ chi phí trên thực tế lại được xác lập bằng văn bản quyết định cá biệt,” đại biểu Hoàng Minh Hiếu phân tích.
Dẫn kinh nghiệm của Thái Lan và Indonesia, đại biểu cho biết, các gói hỗ trợ chi phí từ Quỹ Nâng cao năng lực cạnh tranh hoặc Thỏa thuận khung đầu tư được cố định theo giấy chứng nhận khuyến khích; đồng thời có cơ chế không điều chỉnh hồi tố theo hướng bất lợi đối với các dự án đã được cấp phép.
Từ đó, đại biểu đề nghị nghiên cứu bổ sung vào Điều 12 nguyên tắc: trường hợp ưu đãi, hỗ trợ đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định cho một dự án cụ thể mà chính sách sau đó thay đổi theo hướng bất lợi thì quyền lợi đã phát sinh tương ứng với phần nghĩa vụ, chi phí và cam kết mà nhà đầu tư đã thực hiện hợp pháp phải được bảo đảm. Đối với thời gian còn lại, cần có cơ chế chuyển tiếp phù hợp trên nguyên tắc bảo đảm quyền lợi của nhà đầu tư.
Ưu đãi đầu tư phải gắn với cam kết và hiệu quả thực chất
Góp ý về chính sách ưu đãi, hỗ trợ đầu tư đặc biệt tại Điều 17 của dự thảo Luật, đại biểu Nguyễn Văn Huy (Đoàn ĐBQH tỉnh Hưng Yên) cho rằng, việc áp dụng ưu đãi trên cơ sở kết quả thực hiện cam kết của nhà đầu tư về chuyển giao công nghệ, nghiên cứu và phát triển, đào tạo nhân lực, hỗ trợ doanh nghiệp trong nước tham gia chuỗi cung ứng, chuyển đổi xanh và nâng cao giá trị gia tăng trong nước là hướng tiếp cận phù hợp.
Tuy nhiên, theo đại biểu dự thảo Luật chưa làm rõ mức độ thực hiện cam kết như thế nào thì được coi là đạt yêu cầu; trường hợp chỉ thực hiện một phần cam kết sẽ xử lý ra sao; việc thu hồi ưu đãi được áp dụng đối với toàn bộ hay chỉ một phần ưu đãi tương ứng với nghĩa vụ không hoàn thành.
Dẫn ví dụ một dự án công nghệ cao được hưởng ưu đãi lớn nhưng không đạt cam kết về đào tạo nhân lực, chuyển giao công nghệ và phát triển nhà cung cấp trong nước, đại biểu cho rằng, nếu chỉ căn cứ vào vốn giải ngân và sản lượng thì dự án vẫn có thể được đánh giá là thành công, dù lợi ích lan tỏa chưa đạt yêu cầu.
Do đó, đại biểu đề nghị bổ sung quy định đánh giá theo từng cam kết, mức độ hoàn thành và trách nhiệm xử lý tương ứng; giao Chính phủ quy định việc điều chỉnh, thu hồi ưu đãi phù hợp với mức độ vi phạm, tránh để các cam kết trở thành hình thức.
Đại biểu Nguyễn Văn Huy cũng đề nghị xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả thực chất của dự án đầu tư theo ngành, lĩnh vực, trong đó chú trọng giá trị gia tăng trong nước, nghiên cứu và phát triển, chuyển giao công nghệ, chất lượng nhân lực, liên kết doanh nghiệp và hiệu quả sử dụng tài nguyên.
Theo đại biểu, hai dự án cùng có vốn đầu tư lớn nhưng một dự án chủ yếu gia công, nhập khẩu linh kiện, trong khi dự án khác có hoạt động nghiên cứu và phát triển, đào tạo kỹ sư, sử dụng nhà cung cấp trong nước. Nếu chỉ nhìn vào vốn đăng ký và kim ngạch xuất khẩu thì chưa phản ánh đầy đủ sự khác biệt về đóng góp cho nền kinh tế.
Đại biểu cũng đề nghị thúc đẩy liên kết thực chất giữa doanh nghiệp FDI và doanh nghiệp trong nước; hỗ trợ nâng cao năng lực nhà cung cấp nội địa, nhất là doanh nghiệp nhỏ và vừa, đồng thời xác định kết quả liên kết thành những chỉ tiêu có thể kiểm chứng.
“Thu hút đầu tư không chỉ là thu hút vốn lớn mà phải tạo ra giá trị gia tăng, chuyển giao công nghệ và nâng cao năng lực của doanh nghiệp Việt Nam,” đại biểu Nguyễn Văn Huy nhấn mạnh, đồng thời đề nghị bảo đảm ưu đãi có điều kiện, hiệu quả có thể đo lường và lợi ích lan tỏa có thể kiểm chứng.
Tiếp tục đợt 2 phiên họp thứ 6, sáng 25/9, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến về dự án Luật Đấu thầu (sửa đổi); dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đầu tư.
Mai Anh-Hạnh Nguyễn-Thùy Giang
Bình luận